Шановний Арсенію Петровичу!
Шановні колеги-судді, члени Уряду, гості та запрошені!
Сьогодні ми зібралися в цьому залі, щоб провести з Кабінетом Міністрів України спільне засідання, на якому обговорити подальші кроки щодо реформування судової системи України.
За всі роки незалежності судова система України реформувалася не один раз. Основи побудови судової системи України було закладено у 1996 році з прийняттям Конституції України. Саме в Конституції сказано про те, що судова система України будується за принципами територіальності і спеціалізації. Свій розвиток це конституційне положення дістало проведенням малої судової реформи у 2001 році, в процесі якої Україна, наслідуючи європейські принципи правосуддя, відмовилася від судового нагляду й запропонувала суспільству процедури апеляційного та касаційного перегляду судових рішень.
У лютому 2002 року було прийнято Закон «Про судоустрій України», який, зокрема, передбачав утворення Касаційного суду України, але вже у грудні 2003 року Конституційний Суд України визнав цю норму такою, що суперечить Конституції. Відтоді вимушено тимчасово судом касаційної інстанції в цивільних та кримінальних справах був Верховний Суд України.
Тим часом в Україні зародилася і сформувалася система адміністративних судів. Завершення формування чотириланкової судової системи на принципах спеціалізації відбулося в липні 2010 року з прийняттям Закону «Про судоустрій і статус суддів», відповідно до якого було утворено суд касаційної інстанції у цивільних і кримінальних справах – Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ, а до повноважень Верховного Суду було віднесено забезпечення єдності судової практики.
Проте варто констатувати, що реалізація таких ініціатив реформування судової системи відповідала європейським стандартам більше за формою, ніж за змістом. Фактично було сліпо скопійовано певні частини закордонних моделей судових систем без урахування особливостей національної правової та судової систем України. Відсутність чіткого стратегічного бачення моделі судової системи України, відсутність системних, послідовних кроків у будівництві судової системи, намагання вирішувати проблеми ситуативно, виходячи з побажань сил, які на той чи інший момент перебували на політичному олімпі призвело до того, що якість та ефективність функціонування судової системи перестала задовольняти очікування суспільства. Особливо гостро ця проблема постала в період громадянського протистояння кінця минулого — початку цього року.
Ефективність і якість судової системи – невід’ємна складова якості та ефективності функціонування держави загалом, адже судова влада – частина державної влади. Ми, судді, розуміємо, що якість правосуддя насамперед залежить від нас самих, і готові докладати зусиль для очищення судового корпусу, щоб наші громадяни відчували в наших судах відновлення справедливості та торжество верховенства права. Але не все залежить тільки від нас. Наприклад, в Україні лише на 1/3 виконуються судові рішення щодо виконання грошових зобов’язань, щодо стягнення коштів. Хоча за виконання судових рішень відповідальна виконавча гілка влади. Крім того, через прийняті законодавчою владою неякісні закони, які суди змушені застосовувати, здійснюючи правосуддя, виникає багато нарікань саме на їхню, судів, роботу.
Водночас сама по собі запропонована нашому суспільству модель судової системи є громіздкою, а тому малодоступною та малоефективною. Міжнародні інституції також звертають увагу на це. Згадаю хоча б нещодавній звіт Міжнародного валютного фонду, зроблений за результатами дослідження нашої судової системи в липні цього року, в якому щодо судової системи України вжито слова «громіздка» і «неоковирна». Отож, система потребує глибинного реформування. На переконання Верховного Суду України, ми маємо історичний шанс для проведення такого реформування і побудови якісно нової моделі судової системи України. Адже, з одного боку, цього вимагає суспільство, а з другого ? для цього є політична воля.
Виступаючи на початку серпня цього року на установчих зборах Національної ради реформ, Президент України Петро Порошенко назвав судову реформу «реформою реформ». Президент сказав, що вона повинна стати першою та головною. Те саме Президент підтвердив представникам суддівської спільноти, виступаючи 25 вересня цього року на позачерговому XII зїзді суддів України, й запевнив, що думка суддів важлива.
Готовністю до такого реформування, як на мене, є вже сам факт проведення цього засідання. За моєї пам’яті, вперше в будівлі Верховного Суду України проводиться засідання, на якому присутні і члени Кабінету Міністрів України, і представники судової спільноти, а саме судді найвищої судової установи нашої держави — Верховного Суду України, судді – представники вищих спеціалізованих судів. Присутні також й представники громадськості.
Визнаймо, що сучасний стан справ у судовій системі – це наслідок непослідовних дій та часом поверхового розуміння правил системи, які допускали державні органи всіх гілок влади. А тому й вирішення проблем, що назріли, – комплексне й спільне завдання всіх державних інституцій та громадянського суспільства, яке повинно вирішуватися з використанням широкого діалогу між нами.
Особливу увагу хотів би звернути на те, що врешті-решт держава погодилася, що, здійснюючи реформу судової системи, треба не лише зважати на вимоги представників громадянського суспільства, але й дослухатися до точки зору фахівців галузі, які знають глибинні процеси в судовій системі, знають причини тих негативних явищ, які існують у нашій судовій системі, бачать шляхи вирішення проблеми, готові їх запропонувати суспільству. Це – європейські стандарти. Щоб не бути голослівним, процитую лише один витяг з таких стандартів – висновок № 3 Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи від 2002 року: «Необхідно, щоб судді мали можливість брати активну участь у підготовці законодавства щодо функціонування судової системи». Саме для цього проводиться сьогоднішній захід.
Переконаний, що за результатами обговорення проблемних питань побудови судової системи повинен народитись якісно новий законопроект щодо функціонування системи. Насамперед ми маємо дати відповідь на питання: якою бути нашій судовій реформі і нашій судовій системі? Реформа не повинна носити косметичний характер, а бути фундаментальною.
Шукаючи відповіді на питання про основи та мету цієї реформи, на переконання Верховного Суду України, який я представляю, слід усвідомити, що суди існують не для суддів і не для того, щоб створювати суддям комфортне життя. Суди існують не для політиків і не для того, щоб задовольняти їх потреби у вирішенні певних політичних чи економічних конфліктів. Суди існують для того, щоб задовольняти потреби людини.
Людина, яка приходить до суду, не є правником і не повинна ним бути, вона приходить не з розкошів чи нудьги і не на екскурсію. Людина шукає справедливості, вона хоче за допомогою державного судового механізму відновити своє порушене право. Як установа, яка надає судові послуги, судова система повинна бути простою та доступною для пересічного громадянина, а судові процедури – простими й зрозумілими навіть не для правників. Такою ми повинні будувати судову систему.
Переконаний, що нинішній захід пройде в конструктивній формі, що за результатами, можливо, гострих і неприємних дискусій, але відвертої розмови «народиться» врешті-решт законопроект, який підтримає суспільство, більшість у Верховній Раді Україні, – і наша судова система стане воістину такою, яка забезпечуватиме ефективне правосуддя, справедливий судовий розгляд у розумні строки.
Я сьогодні маю нагоду висловитися щодо бачення Верховним Судом України шляхів побудови саме такої судової системи. Багато з того, що вже було сказано промовцями – членами Уряду, знаходить розуміння і підтримку у Верховному Суді України. Хочу окреслити суть проблеми, як її бачить Верховний Суд України.
Що ж повинно лягти в основу реформування судової системи України? Вступаючи до Ради Європи, Україна взяла на себе зобов’язання здійснювати реформування свого законодавства загалом і того законодавства, яке регламентує діяльність судової системи зокрема, шляхом приведення у відповідність до європейських стандартів. Саме з цього виходив Верховний Суд України, коли 11 квітня 2014 року в цьому залі на засіданні Пленуму обговорив та схвалив пропозиції щодо конституційних засад реформування судової системи Тимчасовій спеціальній комісії Верховної Ради України з питань підготовки законопроекту про внесення змін до Конституції України. Повний текст цих пропозицій конституційних змін оприлюднено на офіційному веб-сайті Верховного Суду України (режим доступу http://www.scourt.gov.ua/clients/vsu/vsu.nsf/(documents)/184A16A3C18F026DC2257CBB00394174?OpenDocument&year=2014&month=04&).
Це була наша ініціатива, оскільки до роботи цієї комісії Верховний Суд України залучений не був. Проте ми вважали, що не маємо права залишатись осторонь такого надзвичайно важливого процесу, як конституційна реформа. Принаймні в тій частині, де ми, судді, є фахівцями, а саме в розділі «Правосуддя».
Особливістю пропозицій Верховного Суду України є те, що кожна позиція обґрунтовується посиланням на конкретний пункт конкретного документа, прийнятого тією чи іншою міжнародною європейською інституцією, органом Ради Європи – чи то рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи, чи то висновки Консультативної ради європейських судів, яка створена для надання рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи, чи то висновки Венеціанської комісії. На основі цих пропозицій Верховним Судом України також було розроблено законопроект щодо внесення змін до Конституції України, який так само ґрунтується на відповідних міжнародних актах. Дозвольте, Арсенію Петровичу, вручити вам згадану постанову Пленуму Верховного Суду України та цей законопроект.
Наші пропозиції, насамперед, зводяться до того, що Україна повинна перейти до триланкової судової системи з відмовою від спеціалізації судів як окремих установ на користь упровадження спеціалізації суддів. А чи є в цьому потреба? Які преваги дасть триланкова судова система, адже й зараз система функціонує і все ж забезпечує розгляд близько чотирьох мільйонів справ щороку?
Відповідаючи на ці запитання, звернімося до досвіду європейських країн, адже ми з вами йдемо в Європу й повинні зважати на ті принципи та підходи до побудови судових систем, які там існують. А досвід інших країн свідчить про те, що чотириланкові судові системи функціонують у Російській Федерації, Німеччині та Іспанії. Тобто подібні системи характерні для федеративних держав. Так, є винятки, наприклад Іспанія – унітарна держава з чотириланковою судовою системою. Проте в цій держави існують сімнадцять надзвичайно потужних автономних областей і три ланки судів функціонують на рівні кожної такої області.
Тобто в усіх цих державах чотириланкова судова система будується в такий спосіб, що на рівні кожного окремого суб’єкта федерації (автономного утворення) існують три рівні судів, а четвертий рівень, Верховний Суд, функціонує для об’єднання всієї судової системи. Водночас і в Німеччині, і в Іспанії суд «четвертого» рівня здійснює касаційний перегляд справ, виконує функцію суду касаційної інстанції. До слова, Австрія, яка є федеративною державою, має триланкову судову систему. Ще один приклад – Німеччина. У цій державі судова система складніша, ніж наша. Німеччина теж має чотири рівні судів та навіть п’ять юрисдикцій, проти трьох в Україні, й останнім часом у цій державі активно обговорюється питання щодо можливості й доцільності спрощення судової системи до трьох рівнів. Для чого? Я вже говорив про те, що суд фактично є установою, яка надає судові послуги населенню. Як будь-яка така установа, суд повинен бути максимально наближеним до пересічного громадянина, а процедури надання таких послуг – максимально простими і зрозумілими. Саме за таких обставин судова установа зможе працювати з найвищим рівнем ефективності.
Що ж ми маємо на сьогодні? Міністр юстиції Павло Дмитрович Петренко вже згадав, що основна маса справ, які розглядаються за правилами господарського та адміністративного судочинства, – справи за участю представників середнього та дрібного бізнесу. Тож змоделюємо цілком типову ситуацію. Фізична особа – суб’єкт підприємницької діяльності, проживає в районному центрі або неподалік від нього, орендує земельну ділянку, яка знаходиться на території цього ж району, у її власника – підприємця й мешканця того самого району. Підприємець бере кредит у банку, відділення якого теж знаходиться в тому ж районному центрі. Він же утримує магазин у цьому районі, діяльність такого підприємця перевіряє податкова служба, яка теж знаходиться в тому ж районному центрі.
Як бачимо, інтереси такого підприємця сконцентровано в межах одного району. Але якщо в нього виникає спір щодо договору оренди чи кредитного договору, то вирішувати спір він має в обласному центрі, бо саме там знаходиться місцевий господарський суд. Те саме стосується і адміністративних судів. Знову ж таки, спір нашого уявного підприємця з податковою інспекцією, яка знаходиться у тому ж районі, повинен вирішуватися в обласному центрі, оскільки саме там знаходиться окружний адміністративний суд.
Якщо ж підприємець не погоджується з рішенням суду першої інстанції, йому слід оскаржувати таке рішення й їхати до апеляційного спеціалізованого суду, який один на дві–п’ять, областей. Чи можна вважати суд у такому разі доступним? Чи є простою і зрозумілою наша судова система? Звісно, ні. Чи є аж таким необхідним зобов’язувати громадян вирішувати спори в судах, що знаходяться в області, при тому, що в кожному районі вже є місцевий загальний суд, територіально більш доступний?
Я вже згадував пункт 74 висновку Міжнародного валютного фонду від 11 липня 2014 року, в якому судову систему України названо «громіздкою» та «неоковирною». І це справді так: одні справи розглядають місцеві суди загальної юрисдикції в районі, інші справи — в області. До того ж треба бути знаним фахівцем у галузі права, щоб зрозуміти, який же все-таки суд повинен розглянути, наприклад, земельний спір.
Земельні спори цікаві всім судам. Вищий адміністративний суд України приймає постанову пленуму, якою спрямовує суди адміністративної юрисдикції в напрямок того, що земельні спори розглядаються цими судами тому, що стороною спору є суб’єкт владних повноважень. Але пленум Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ на кілька місяців раніше дав протилежне роз’яснення, що спори, які виникають із земельних відносин, у яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, незважаючи на участь у них суб’єкта владних повноважень, повинні розглядатися загальними судами.
Як звичайній людині, не юристу, розібратися в таких хитросплетіннях правил та юрисдикцій, якщо й ми, судді, на рівні вищих судів не можемо з тим розібратися? Зрозуміло, що така система не є доступною для пересічного громадянина.
Що стосується спеціалізації. Уже було озвучено статистичні дані про те, що господарські суди загалом розглядають лише 3–3,5 % від загальної кількості розглядуваних усією системою справ. Це дуже малий відсоток. Проте згадаймо суть судової спеціалізації. Для чого вона? Судова спеціалізація загалом запроваджується для того, щоб окремі категорії справ, які становлять особливу складність, розглядали окремі судді, які мають спеціальну підготовку, тобто поглиблені знання в тій чи іншій галузі права для вирішення саме такої категорії справ.
Які ж такі особливі категорії справ є в суді господарської юрисдикції, що є складними й де потребуються особливо поглиблені знання і спеціальна підготовка суддів? Великою мірою такими можна визнати справи щодо інтелектуальної власності та про банкрутство. Натомість переважна більшість розглядуваних господарськими судами справ виникають із договірних правовідносин і відносяться до компетенції цих судів лише за суб’єктною ознакою. Якщо стороною спору, який виникає, наприклад, з кредитного чи орендного договору, є банк та фізична особа, але як суб’єкт підприємницької діяльності без створення юридичної особи, то тільки тому спір підлягає розгляду господарськими судами. Проте постає питання. Подібний спір між громадянином, не підприємцем, і банком – віднесений до компетенції місцевого загального суду. А що ж власне стається такого особливо складного і спеціального в тому ж спорі за участю фізичної особи-підприємця, що цю справу повинен розглядати спеціалізований суд? Нічого особливого в такій справі немає, і загальний, і спеціалізований суди керуються в таких випадках одними й тими ж правовими нормами.
Говорячи про спеціалізовані суди адміністративної юрисдикції, згадаю, що загалом їх система розглядає приблизно 10 % від усього масиву розглядуваних судами справ. Відсоток невеликий. До того ж звернімо увагу на категорії цих справ та їх кількість, адже адміністративні справи розглядаються і місцевими загальними, і спеціалізованими окружними адміністративними судами за правилами адміністративного судочинства.
Україна обрала таку модель адміністративної юстиції, ідея якої полягала в створенні спеціалізованих окремих судів, що здійснюватимуть правосуддя для вирішення всіх публічно-правових спорів, які виникають у державі, з метою забезпечення реального, повного і ефективного захисту прав і свобод фізичних чи юридичних осіб. Насамперед від так званого «свавілля державних органів».
Проте що ми маємо на практиці? Більшість із передбачених статтею 18 Кодексу адміністративного судочинства України категорій адміністративних справ розглядаються місцевими загальними судами, а не спеціально створеними для цієї мети окружними адміністративними судами. У 2012 році в провадженні місцевих загальних судів адміністративних справ перебувало навіть на третину більше, ніж в окружних адміністративних. І головне – якраз місцеві загальні суди вирішують ті спори, де людина звертається за захистом своїх прав і бореться проти «державної машини», так звані «соціальні» спори (щодо пенсій, виплат і допомог). Де, як не в «соціальних» спорах, яскраво проявляється несправедливість закону та державних органів до людини? Натомість, такі спори розглядають загальні суди. У 2012 році їх було розглянуто цими судами в три рази більше, ніж розглянули справ такої категорії адміністративні спеціалізовані суди.
Тож як бачимо, судді судів загальної юрисдикції не мають спеціальної підготовки, не мають поглиблених знань для розгляду адміністративних справ, проте саме вони великою мірою втілюють у життя ідею адміністративної юстиції, адже саме місцеві загальні суди розглядають спори, в яких громадянин відстоює свої права, захищаючись від свавілля державних органів, та бореться проти бюрократичної машини.
Чим же займаються адміністративні суди? Тут уже звучало, що більшість справ, які розглядалися за правилами адміністративного судочинства, – це податкові спори, більша частина з яких – спори не за позовом громадянина, який шукає справедливості в суді, а за позовом органу державної влади, який шляхом звернення до суду намагається справити податки. Справляння податків – це не функція суду. Цим повинні займатися фіскальні органи шляхом прийняття владних управлінських рішень, а суб’єкт оподаткування, який із цим рішенням не згодний, повинен мати право на його оскарження до суду.
Крім того, на рівні першої та апеляційної інстанцій суди, що розглядають цивільні та кримінальні справи, – загальні. Але чомусь один, вищий, суд на верхівці системи загальних судів уже перетворюється в спеціалізований – Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ. Подібна побудова не логічна. Крім того, незрозумілим є поєднання в одному суді як спеціалізованому двох різних за правовою природою та правилами розгляду судових спеціалізацій – цивільної та кримінальної.
Що ж пропонує Верховний Суд України взамін? Просту та зрозумілу модель побудови судової системи України.
За адміністративно-територіальним устроєм наша держава загалом поділяється на області, а в межах області – на райони. Тож саме на рівні району повинен існувати єдиний місцевий суд, юрисдикція якого на цей район і поширюється. Цей єдиний місцевий суд складається із суддів, які спеціалізуються на розгляді справ різних спеціалізацій – кримінальних, цивільних, справ у публічно-правових спорах, податкових справ, а також особливих категорій справ у господарських правовідносинах – про банкрутство, щодо інтелектуальної власності.
Апеляційною інстанцією для місцевих судів повинен бути єдиний на рівні області апеляційний суд, у якому діють спеціалізовані палати, що складаються з суддів різних спеціалізацій. Касаційним судом повинен бути єдиний суд із загальнодержавною територіальною юрисдикцією, який об’єднує всю судову систему держави — це Верховний Суд України.
Вважаємо, що така система – проста, зрозуміла для пересічного громадянина і доступна для нього. Суд буде максимально наближений до людини, яка знатиме, що будь-яке спірне питання можна вирішити в одному суді, що знаходиться в районному центрі.
У такому разі ми також раз і назавжди позбудемося надзвичайно болючої і довготривалої проблеми щодо розмежування юрисдикцій. Ця проблема наразі є гострою. Розкажу про одне з рішень Європейського суду з прав людини, ухвалене 17 січня 2013 року в справі «Мосендз проти України». Упевнений, що це рішення відоме колегам-суддям, проте, можливо, не всі члени Кабінету Міністрів знають його суть.
У сім’ї громадянки Мосендз сталася трагедія – її син загинув під час проходження строкової служби в армії. Офіційною версією смерті солдата було самогубство, але матір засумнівалася в цьому, адже сина поховали в закритій труні, без відома матері і не за місцем її проживання. Вона зверталася зі скаргами в різні інстанції, було порушено кримінальну справу, проведено ексгумацію тіла, низку експертиз… Справи закривалися та знову відкривалися, й тривало це не один рік. Урешті-решт неповоротка державна машина «видала результат»: смерть сина громадянки – насильницька, причина – «дідівщина» в армії, винуватий у смерті солдата сержант. Проте на той час уже сплив строк давності притягнення сержанта до кримінальної відповідальності і справу було закрито.
Ця жінка звернулася до суду з позовом до держави Україна, вимагаючи моральної сатисфакції, та посилалася на те, що держава не лише не спромоглася повернути їй зі служби живого і здорового сина, але й не була здатна провести ефективне розслідування та в розумні строки встановити фактичні причини смерті сина, знайти винуватця його смерті та покарати цю особу.
За правилами цивільного судочинства суд відмовив у розгляді такої позовної заяви, посилаючись на те, що справа не підлягає розгляду в рамках цього судочинства. Жінка звернулася до адміністративного суду. Місцевий адміністративний суд, треба віддати йому належне, як суд першої інстанції розглянув позов по суті і частково задовольнив його. Але апеляційний суд скасував це рішення та закрив провадження у справі, пославшись на те, що справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Із цим погодився й Вищий адміністративний суд України.
Невтішній матері не залишалося нічого іншого, як звернутися із заявою до Європейського суду з прав людини. І той констатував, що Україна порушила взяті на себе міжнародні зобов’язання та проголошене Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод право людини на розгляд справи судом, оскільки при такій розлогій мережі судів Україна не спромоглася забезпечити, щоб національний суд вирішив звернення громадянки по суті.
Хіба нормальна така ситуація, що громадянка України не змогла знайти захисту в національних судах? Хіба такою повинна бути наша судова система? За моделлю побудови судової системи, яку пропонує Верховний Суд України, ця проблема зникне раз і назавжди. Громадянин звернеться до районного суду і той обов’язково вирішить спір по суті, адже не існуватиме процесуальної можливості відмовитися від розгляду позову залежно від характеру спору.
Навіть якщо спір буде вирішений з порушенням правил судочинства того чи іншого виду, то це стане підставою для скасування рішення лише у виняткових випадках – у тому разі, якщо ці порушення призвели до помилкового рішення по суті. Якщо ж рішення буде справедливе та законне з точки зору застосування норм матеріального права, то підстав для його скасування не буде.
Крім того, відмова від спеціалізації судів вирішить проблему з нерівномірним суддівським навантаженням, яка існує вже тривалий час – середньомісячне навантаження на суддю місцевого загального суду перевищує навантаження судді окружного адміністративного більш ніж у 2 рази, судді господарського суду – у понад 3 рази. Функціонування на рівні однієї інстанції одного суду дозволить забезпечити рівномірність навантаження на кожного суддю, адже масив подібних за характером спорів можуть розглядати судді різних спеціалізацій без шкоди для якості судочинства.
Таку ми пропонуємо побудову судової системи. Але, крім простоти, зрозумілості й доступності, ми бачимо в ній ще й інші переваги – істотну економію бюджетних коштів. Думаю, не потрібно доводити, що триланкова судова система для держави є менш затратною, ніж чотириланкова. Але навряд чи багато присутніх у цій залі замислювалися над тим, які показники впливають на бюджетне споживання судової системи? Наскільки затратною зараз є наша судова система?
Я можливо здивую декого з присутніх, коли назву дані Європейської комісії Ради Європи з ефективності правосуддя (CEPEJ). Відповідно до звіту CEPEJ, підготовленого в березні 2013 року, Україна витрачала на утримання своєї судової системи 0,91 % від усієї видаткової частини державного бюджету.
У цьому році закладені в бюджеті видатки на судову систему складають 1,1% від видаткової його частини. І це при тому, що судова система України хронічно недоодержує фінансування, зокрема й у 2014 році потреби системи профінансовано лише на 47 %.
1,1 % від видаткової частини державного бюджету – багато це чи мало? Усе пізнається в порівнянні: у Італії показник бюджетного споживання судової системи – 0,58 %; у Франції – 0,52 %; у Чехії – 0,41 % ; у Нідерландах – 0,33 % ; у Швеції та Болгарії – 0,29 %.
Отож, судова система в Україні є однією з найбільш затратних в Європі. А якби вона фінансувалася на 100 % від потреб, то була б безперечним лідером за критерієм бюджетного споживання. У чому причина? Адже ні будівлі судів, ні їх технічне оснащення не є таким сучасним. Можливо, причиною цього є велика кількість суддів у судовій системі України? Порівняймо з іншими європейськими країнами.
Середній показник кількості суддів у країнах Європи на 100 тисяч населення становить 21,3, в Україні — 19,3. Тобто кількість суддів у нашій державі відповідає середньоєвропейському рівню. У яких країнах більше, а в яких країнах менше. У якому напрямку нам рухатися? Більше в Польщі — 27,8, в Угорщині — 29, в Чехії — 29,1, в Болгарії — 29,8. Як бачимо, високі показники кількості суддів характерні для країн колишнього соціалістичного табору. Якщо ж звернутися до досвіду європейських країн старої, усталеної демократії, то спостерігатимемо іншу картину: в Італії показник 11, у Франції — 10,7, в Іспанії — 10,2.
На мою думку, нам треба рухатися в напрямку зменшення, а не збільшення чисельності суддів. Але й на сьогодні це не є причиною затратності судової системи для бюджету. Може, рівень суддівської винагороди в Україні зависокий? Порівняймо й ці показники.
Коефіцієнт заробітної плати судді-початківця в Україні стосовно рівня середньої заробітної плати у державі становить 2,6. Середній показник країн Європи – 2,4. Як бачимо, наш показник відповідає середньоєвропейському при тому, що існують держави з набагато вищим, ніж середній, показником: Шотландія – 5,2, Румунія – 4,8, Ірландія – 4,1, Англія та Уельс, Грузія – 3,8, Естонія – 3,4, Болгарія – 3,2, Боснія та Герцеговина, Словаччина – 3,1, Азербайджан – 3,0. Рівень заробітної плати суддів в Україні не є причиною величини бюджетної затратності судової системи.
Якщо вже згадую про рівень суддівської винагороди в присутності представників Уряду, не можу обійти увагою питання останніх законодавчих ініціатив щодо її зменшення. Як відомо, в липні цього року було внесено зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» і передбачено, що рівень суддівської винагороди не повинен перевищувати 15 мінімальних розмірів заробітної плати.
Ми у своєму колективі це питання обговорювали. Розуміючи, що це захід тимчасовий, разовий і вимушений, з цим погодилися. Однак зараз запропоновано інший законопроект, яким передбачається відмовитися від поетапного підвищення суддівської винагороди, що зараз передбачене в законі. Так само пропонується рівень суддівської винагороди «заморозити» на період до стабілізації економічної ситуації в державі.
Шановні члени Уряду, з усією відповідальністю можу заявити, що суддівський корпус з таким рішенням не може погодитися, адже подібні пропозиції «безстрокового», нецільового зменшення чи обмеження рівня суддівської винагороди – неприйнятні. Вони суперечать основоположним міжнародним стандартам у галузі судочинства, положенням Конституції та чинного законодавства України.
Думаю, сьогоднішнє поважне зібрання – це не та аудиторія, де потрібно пояснювати, переконувати, доводити та обґрунтовувати необхідність забезпечення суддів суддівською винагородою достойного рівня. Усі присутні розуміють, що для нас, суддів, це не пільга. Це – гарантія захисту суддів від спокус, які постійно по роду нашої діяльності трапляються в буденній роботі. Це – гарантія незалежності судді, суду та судової влади загалом, яка дає підстави висувати до суддів високі вимоги, зберігаючи довіру до їх компетентності й неупередженості. А тому це також гарантія забезпечення нашим громадянам права на справедливий і безсторонній суд.
Крім того, необхідність виплати гідної винагороди для особи, наділеної владними повноваженнями, – це превентивний метод боротьби з корупцією. Адже ніхто не стане заперечувати, що достойна заробітна плата для особи, наділеної владними повноваженнями, – одна зі складових механізму боротьби з корупційними проявами.
Слід зважати й на те, що зменшення розміру суддівської винагороди применшить престижність і затребуваність професії судді. Висококваліфіковані фахівці-правники не стануть її обирати, розуміючи, що свій потенціал вони зможуть з більшою користю для себе чи своєї сім’ї реалізувати в якихось комерційних структурах. Те саме можна сказати й про діючих суддів. Згадаймо недавній досвід 2010 року, коли добра половина суддів Верховного Суду України пішла у відставку, відмовившись працювати в змінених умовах, які були запропоновані державою. Зрівняння рівня суддівської винагороди для всіх суддів, починаючи від суду першої інстанції до Конституційного Суду України, позбавляє суддю стимулу для розвитку, самовдосконалення, для підвищення професійного рівня. Утрата системою кваліфікованих судових кадрів неодмінно негативно відіб’ється на якості судових рішень.
Ми розуміємо, що гарантії суддівської незалежності, у тому числі й рівень винагороди суддів, законодавчо передбачалися в мирний час і для використання в умовах мирного часу. Так само і державний бюджет формувався тоді, коли ніхто не очікував і не прогнозував тих потрясінь, які переживає наша держава на сьогодні. Ми також свідомі того, що не є економістами й нам не личить надавати рекомендації Уряду, виконавчій владі, як, де й на яких видатках економити: чи то на акцизі, чи на податках на додану вартість, чи на способах і формах виведення коштів з тіні з метою їх оподаткування.
Проте ми, професійні юристи, судді, маємо право звернути вашу увагу на ті бюджетні процеси, які стосуються функціонування судової системи, та висловити власну думку щодо заходів, які пропонуються з метою економії на бюджеті судів. Ми вважаємо, що на судовій системі можна і потрібно заощаджувати, ще більше і ефективніше, але в інакший спосіб – шляхом побудови такої судової системи, яку пропонує у своїх рекомендаціях Верховний Суд України. Спрощення судової системи до трьох рівнів та розвантаження судів – шлях до побудови ефективної, зрозумілої, доступної судової системи, та одночасно ощадливішої для державного бюджету.
Щоб не бути голослівним, проаналізую статистичні дані. У 2013–2012 роках судова система України розглядала кожного року по чотири мільйони справ. А в 2011 році — вісім мільйонів справ. Тільки замисліться: у державі неповних сорок шість мільйонів населення, суди ж розглядають вісім мільйонів справ. Уважайте, що кожна друга сім’я побувала в суді за рік і це при тому, що судові процедури є вельми затратними для бюджету.
Якщо порівняти з іншими державами, то вісім мільйонів справ у рік розглядають суди Китаю, населення якого більше як мільярд. Візьмімо для порівняння США, населення яких становить триста десять мільйонів, а з року в рік судова система розглядає приблизно три мільйони справ.
Зрозуміло, що суди в Україні переобтяжені. Середнє навантаження на суддю місцевого загального суду в 2011 році становило 140 справ на місяць, в 2012–2013 – близько 70 справ на місяць. Проблема великого навантаження на судову систему в нашій державі давня. Але й дотепер, як на мене, не було запропоновано дієвих шляхів для її вирішення. У Німеччині найбільшою проблемою судової системи вважається надмірна завантаженість судів, і це при тому, що в Німеччині показник суддівського навантаження становить 55 справ на місяць.
Проте хочу наголосити, що проблема надмірного суддівського навантаження не в тому, що суддям важко працювати. Проблема в тому, що через це судова система є, по-перше, затратною для бюджету, а по-друге, малоефективною з точки зору забезпечення якісного правосуддя і в межах розумних строків.
Тому, на мою думку, визначення концептуальних підходів до реформування судової системи варто розпочати з переосмислення досить простих понять, щоб відповісти на питання, що таке суд, якими є його завдання. Україна зобов’язалася привести своє законодавство у відповідність до міжнародних та європейських стандартів, тож звернімося до цих стандартів, щоб зрозуміти, як тлумачать поняття «суд» і визначають його завдання поважні міжнародні інституції.
Комітет ООН з прав людини визначив, що «поняття «суд» означає – незалежно від його найменування – орган, який створений на підставі закону, є незалежним від виконавчої та законодавчої гілок влади або користується в конкретних випадках судовою незалежністю в прийнятті рішень із правових питань у розглядах, які є судовими за своїм характером».
Європейський суд з прав людини в рішеннях у справах «Срамек проти Австрії», «Бєлілос проти Швейцарії» запропонував визначення поняття «суд» у змістовному сенсі, та пояснив, що суд не обов’язково повинен розумітися як юрисдикція класичного типу, інтегрована в загальну судову систему держави.
У рішеннях у справах «Фіндлі проти Сполученого Королівства», «Ван де Хурк проти Нідерландів» Європейський суд з прав людини вказав, щоосновною ознакою поняття «суд» у сенсі статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод є право приймати зобов’язуючі рішення, які не можуть бути змінені несудовими владами, в поєднанні з мандатом на вирішення справ, що перебувають у компетенції суду, «на основі верховенства права по закінченню розгляду, проведеного визначеним способом».
Розглядаючи справи щодо України, Європейський суд з прав людини відніс до судових установ також Міжнародний комерційний арбітраж при Торгово-промисловій палаті України (рішення в справі «Регент Компані проти України») та комісію з трудових спорів (рішення у справах «Ромашов проти України», «Буховець проти України»).
Тобто Європейський суд з прав людини та міжнародні інституції не тлумачать суд настільки вузько та буквально, як це тлумачимо ми в Україні. Крім того, Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував на тому, що й право на суд не є абсолютним (рішення в справі «Голдер проти Сполученого Королівства»), і держави користуються певною свободою розсуду в питаннях обмеження своїм громадянам права на доступ до суду (рішення в справах «Ашингдейн проти Сполученого Королівства», «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства», «Вайт і Кеннеді проти Німеччини», «Принц Ліхтенштейну Ганс-Адам ІІ проти Німеччини», «Наталія Михайленко проти України»).
Крім того, визначаючи завдання суду, Європейський суд з прав людини наголошує на тому, що судового розгляду потребують ті справи, у яких є «спір» про «право», реальний і серйозний, який може стосуватися як самого існування права, так і сфери його дії. Результат судового розгляду повинен мати безпосереднє значення для встановлення цього права (рішення в справах «Аллан Якобссон проти Швеції», «Густафсон проти Швеції», «Фрідлендер проти Франції»).
Не суперечитимуть Конвенції дії держави, яка передбачить певні позасудові процедури, існування адміністративних органів, які б могли вирішувати справи певних категорій (рішення у справі «Ле Конт, Ван Левен і Де Майєр проти Бельгії»). Єдине, що вимагається, – обов’язково повинен бути збережений судовий контроль за рішеннями таких позасудових органів (рішення в справі «Фішер проти Австрії», «Шмауцер проти Австрії», «Градингер проти Австрії»).
Це загальні правила, що випливають із практики Європейського суду з прав людини. Як тепер їх перекласти на українські реалії?
Відповідно до статистичних даних, приблизно четверта частина справ, що розглядається в порядку цивільного судочинства, вирішується за правилами так званого наказного провадження. Що воно собою являє? Кредитор подає до суду пакет документів, які підтверджують фактично безспірні вимоги, а суд без виклику сторін вчиняє судовий наказ – документ, який спонукає боржника до виконання грошового зобов’язання. Наказ може бути оскаржений, якщо боржник з ним не погоджується. У такому разі судовий наказ скасовується і справа надалі має розглядатися за правилами позовного провадження.
Які категорії справ підпадають під такий порядок? Насамперед, це вимога про стягнення нарахованої, але не виплаченої працівникові суми заробітної плати. Для видачі судом наказу працівник звертається до суду, хоча працедавець визнає наявність заборгованості, підтверджуючи це письмовим документом за підписом головного бухгалтера і першої особи, скріпленим печаткою. У чому тут спір? Невже суд може відмовити у видачі наказу про стягнення заробітної плати? Звісно, що ні. У такому разі рішення може бути єдине – задовольнити вимоги працівника, а суд у цьому процесі не виконує свого завдання. Немає тут потреби ні встановлювати обставини справи, ні надавати їм правової оцінки. Якщо так, то невже цього не може зробити інший уповноважений орган? Або, скажімо, така категорія справ наказного провадження, як стягнення заборгованості з комунальних платежів. Є конкретна площа квартири, показники лічильника, затверджені в установленому законом поряду тарифи. Якщо існує заборгованість із оплати таких платежів, то немає іншого шляху, як стягнути борг.
Якщо згадаємо історію, то за радянських часів подібні питання вирішували нотаріуси шляхом учинення виконавчих написів. Нотаріуси в Україні й сьогодні можуть цим займатись, адже зараз повноважні вчиняти виконавчі написи на підставі договорів, які нотаріально посвідчені, та навіть і в таких складних правовідносинах, як іпотечні, пов’язані з авторським правом, за опротестованими векселями тощо.
Зараз близько третини справ, розглядуваних судами в цивільному та господарському судочинстві, порушені за вимогою заявника, що спрямована на спонукання до виконання очевидного грошового зобов’язання. Грошові вимоги кредитора в таких справах ґрунтуються на договорі, що підписаний сторонами, а невиконання боржником грошових зобов’язань підтверджується розрахунковими документами, зокрема орендна плата, кредитні договори, депозитні договори, договори позики тощо. Кредитор може зробити розрахунок заборгованості та подати його нотаріусу, який перевірить підстави та правильність розрахунку та виконавчим написом спонукає боржника до виконання. І це буде в рази ефективніше, для бюджету – менш затратно, для кредитора – оперативніше та дешевше. Тому використовувати суд як інструмент для підтвердження безспірних вимог недоцільно. Одночасно такі правила не позбавляють боржника права оспорювати договір, розмір боргу, домагатися скасування виконавчого напису нотаріуса за наявності для цього підстав.
Зазначеним шляхом зниження навантаження на судову систему ще в 2011 році пішла Білорусь. Згідно з Указом Президента Республіки Білорусь від 11 серпня 2011 року № 366 «Про деякі питання нотаріальної діяльності» з метою вдосконалення порядку задоволення безспірних вимог громадян та юридичних осіб установлено широкий перелік вимог, за якими нотаріуси вчиняють виконавчі написи. Серед цих вимог передбачено, зокрема, й ті, які на сьогодні в Україні розглядаються судами в порядку наказного провадження. Цей Указ до компетенції нотаріату також відносить розгляд низки інших вимог аналогічного характеру. Такий механізм працює ефективно.
Щоб стимулювати звернення кредиторів до нотаріуса, можна провести корегування розмірів судового збору, який оплачується при зверненні до суду, а також державного мита, яке сплачується при зверненні до нотаріуса. Це можна зробити на альтернативній основі, щоб людина мала право вибору: звернутися до суду чи до нотаріуса. Якщо ж такі категорії справ передати нотаріусам, то судова система розвантажиться на третину.
У пошуку механізмів для зменшення навантаження на судову систему згадаймо й про те, що час від часу в нашій державі виникають «сплески» кількості певних, однотипних за характером спірних правовідносин, категорій справ, що надходять для судового розгляду. Думаю всі пам’ятають величезну кількість справ за позовами вчителів, військових пенсіонерів, «афганців», «чорнобильців», «дітей війни» про перерахунок і виплату пенсій та грошових допомог. До чого зводиться розгляд таких справ, також усі добре знають. В одній справі суд робить висновок про те, чи правильно застосований закон до певної категорії громадян, а потім тисячі разів повторює один і той самий висновок в окремих рішеннях.
Чому б нам не звернутися до досвіду інших країн – США, Канади, Австралії, Китаю, Японії, цілої низки європейських країн, які запровадили процедуру звернення до суду з позовом в інтересах невизначеного кола осіб? На мою думку, в нашій державі актуальним є впровадження подібних механізмів. Спрощено ці правила можуть виглядати таким чином. Один орган по певній категорії спору звертається до суду, який ухвалює так зване «пілотне» рішення. Таке рішення переглядається Верховним Судом, після чого висновки суду в цій справі стають обов’язковими для невизначеного кола учасників подібних спорів. Тож інші особи для захисту свого порушеного права не зобов’язані звертатися до суду з індивідуальними позовами, а повинні довести лише один факт: що вони належать до групи (наприклад, «діти війни»), спір якої вже вирішений.
У такому разі вартісна процедура судового розгляду відбуватиметься лише в одній справі. Вимоги інших осіб задовольнятимуться спрощеним способом і не затрачатимуться бюджетні кошти на вирішення всіх подібних справ окремо.
Один законопроект щодо внесення змін до деяких законодавчих актів України стосовно порядку розгляду справ з безспірними вимогами та оптимізації стягнення судового збору у Верховному Суді України підготовлено. Хочу вручити цей проект вам, Арсенію Петровичу. Що ж до процедури пред’явлення позовів в інтересах невизначеного кола осіб, наразі цей законопроект розробляється у Верховному Суді, після чого ми так само його передамо Кабінету Міністрів України як суб’єкту законодавчої ініціативи.
Усе вищевикладене мною стосується зменшення навантаження на судову систему в частині здійснення адміністративного, цивільного та господарського судочинства. Що стосується кримінального судочинства, то спрощення судових процедур можливе і тут.
Починаючи з 2008 року, ми говоримо про те, що в Україні необхідно запровадити інститут кримінального проступку та правила розгляду цих проступків за спрощеними і набагато дешевшими судовими процедурами. Кроки в цьому напрямку було зроблено: чинний Кримінальний процесуальний кодекс України містить норми, які дають суду можливість розглядати обвинувальний акт щодо вчинення кримінальних проступків у спрощеному порядку, без проведення судового розгляду. Проте ця норма не діє. Дотепер немає матеріального закону про кримінальний проступок, і жоден із розроблених протягом 2012–2013 років законопроектів не було розглянуто.
Підсумовуючи, зазначу, що вирішення проблеми надмірного суддівського навантаження дасть одночасно кілька позитивних результатів – зменшення рівня бюджетного споживання судової системи, підвищення рівня якості та скорочення строків розгляду судами справ, а громадянам при цьому буде забезпечено ефективний захист їх порушеного права.
Усі ці пропозиції стосуються судової системи загалом. Але зараз хочу сконцентруватися на переході України до триланкової судової системи. У такому разі підлягатимуть ліквідації вищі спеціалізовані суди, а тому передбачаю критику цієї пропозиції насамперед із боку вищих судів. Адже, дійсно, кожного року в порядку касаційного провадження в Україні розглядається приблизно 200 тисяч справ. Відмовившись від трьох окремих вищих судів, нам, безумовно, треба буде зробити все для того, щоб не повторилася ситуація середини 2000-х років, коли Верховний Суд просто «захлинувся» справами і не мав можливості їх розглянути своєчасно.
Яким має бути єдиний в державі касаційний суд для того, щоб забезпечити розгляд такої великої кількості справ? Я категорично проти значного збільшення кількісного складу Верховного Суду, адже суд у складі 300–400 суддів не буде ефективним ні адміністративно, ні процесуально.
Переконаний, що питання оптимального навантаження на єдиний у державі суд касаційної інстанції слід вирішувати іншим шляхом – удосконаленням правил допуску справ до касаційного розгляду відповідно до європейських стандартів, які передбачають самостійне право держави вирішувати чи підлягає певна справа процедурі судового перегляду вищою інстанцією.
У своїх пропозиціях Верховний Суд України пропонує безумовно забезпечити право обов’язкового апеляційного перегляду для всіх без винятку категорій справ, оскільки, на жаль, якість правосуддя в судах першої інстанції на сьогодні не є такою, щоб гарантувати прийняття законних і справедливих рішень в усіх справах. Що стосується можливості розгляду справ у касаційному порядку, то в цьому питанні ми більш категоричні – далеко не всі справи повинні підлягати такому розгляду.
Якщо звернутися до рішень Європейського суду з прав людини у справі «Рябих проти Росії», «Пономарьов проти України», стає зрозумілим, яким повинно бути завдання касаційного суду. Європейський суд з прав людини наголошує, що після того, як судове рішення набрало законної сили, воно лише у виняткових випадках може бути предметом для ще однієї перевірки в касаційній інстанції. Жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов’язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення фундаментальних судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду.
Тому нашій державі, на мою думку, варто зберегти процедуру допуску справ до касаційного розгляду, яка зараз існує, самим касаційним судом. Якщо сумніви в об’єктивності та претензії в громадянського суспільства викликає одноособове право судді вирішувати це питання, то цього можна уникнути шляхом запровадження колегіального способу вирішення питання про допуск справ до розгляду судом касаційної інстанції.
Однак необхідно переглянути власне «фільтри» допуску справ до касаційного розгляду. З урахуванням надважливої ролі, що відводиться касаційному суду, вважаємо, що підставами для допуску справи до касаційного розгляду в Україні повинні стати: порушення судами норм матеріального чи процесуального права, якщо вони призвели до неправильного вирішення справи по суті; необхідність розгляду справи для формування висновку для судової практики з метою забезпечення єдності застосування судами норм права; необхідність одержання правового висновку касаційного суду в справі, що має значний суспільний інтерес.
Ми можемо встановити «підвищені» вимоги до касаційних скарг. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини (рішення в справах«Делкурт проти Бельгії», «Пелевін проти України», «Мельник проти України», «Мефтах та інші проти Франції») право на доступ до касаційного суду може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Спосіб, у який стаття 6 Конвенції застосовується до касаційних судів, має залежати від особливостей процесуального характеру, а також до уваги мають бути взяті норми внутрішнього законодавства та роль касаційних судів у них. Вимоги до прийнятності скарги щодо суті закону мають бути більш жорсткими, ніж для звичайної апеляційної скарги.
Якщо ж говорити про допуск справ до розгляду касаційного суду як про процедуру, про відповідні «фільтри» для справ, то ще раз нагадаю, що такі процедури були предметом перевірки Європейського суду з прав людини й загалом визнані такими, що відповідають статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (рішення в справах «Делкурт проти Бельгії», «Пелевін проти України», «Мельник проти України»). Ми впевнені, що вдосконалення правил допуску справ до касаційного розгляду дасть змогу касаційному суду працювати ефективно та швидко, на користь захисту прав громадян.
У деяких європейських країнах запроваджено «фільтри» для допуску справ до суду касаційної інстанції за майновим критерієм – ціною позову (Австрія, Угорщина, Іспанія, Литва). Проте, як на мене, це не той приклад, який має наслідувати наша держава. По-перше, досить часто трапляється, що справа має невелику ціну позову, але правовий висновок касаційного суду має значний суспільний інтерес та слугуватиме для судів орієнтиром правозастосування в подібних правовідносинах. По-друге, Україна, на жаль, за середнім рівнем матеріального забезпечення населення ще досить далека до тих розвинених європейських країн, які я назвав. Тож таку ініціативу суспільство позитивно не сприйме, та ще й може утвердитися в думці, що касаційний суд існує тільки для багатих людей. У наших реаліях подібне неприпустимо.
На мою думку, також заслуговує уваги пропозиція, щоб підготовка касаційної скарги та представництво сторони в касаційному суді здійснював спеціально ліцензований адвокат. Угорщина, Литва, Естонія, Велика Британія, Італія, Польща, Франція, Швеція йдуть таким шляхом. І я впевнений, що і в Україні зазначене правило слугуватиме, по-перше, підвищенню ефективності роботи касаційного суду (значно зменшиться, якщо й не зникне взагалі, залишення скарг без руху для виправлення недоліків), а по-друге, відповідатиме інтересам громадян.
Ліцензований фаховий адвокат здатен надати кваліфіковану правову допомогу особі, що має намір оскаржити рішення, вивчити справу, пояснити клієнту безперспективність оскарження в разі відсутності підстав для перегляду або професійно підготувати скаргу та супроводжувати касаційний розгляд. У рази зменшиться кількість завідомо безпідставних касаційних скарг, адже такий спеціалізований адвокат буде поважати свою репутацію і не схилятиме клієнта до оскарження рішень, якщо для цього не буде законних підстав.
Знову звернуся до практики Європейського суду з прав людини, який у справі «Мефтах та інші проти Франції» розглядав скаргу заявників на, зокрема, своєрідну «монополію» у Франції членів Державної Ради та членів адвокатської колегії при Касаційному суді на комплексне представництво інтересів сторін у касаційному провадженні. У результаті розгляду Європейський суд з прав людини не знайшов у такому механізмі порушення норм Конвенції.
Інший блок пропозицій Верховного Суду України щодо напрямків судової реформи стосується процедур формування суддівського корпусу та принципів формування органу, відповідального за цей напрямок діяльності. Це – усунення Верховної Ради України від процедур обрання та звільнення суддів, надання згоди на затримання чи арешт судді.
Європейські стандарти, до яких прагне Україна, закликають до усунення парламенту з процедури призначення суддів на посади. Про це неодноразово зазначала Венеціанська комісія у висновках щодо законодавства України, вказуючи на те, що участь парламенту в призначенні суддів може спричиняти політизацію цього процесу, що недопустимо. Процитую також висновок Венеціанської комісії щодо Латвії: «Парламенту, безумовно, більшою мірою властиві політичні ігри, і призначення суддів може призвести до «політичних торгів» у парламенті, в яких кожен член парламенту від того чи іншого округу захоче мати свого власного суддю».
А чи не про Україну це сказано, шановні колеги? Тому ми категорично наполягаємо на тому, щоб парламент, як політичний орган, був відсторонений від процедури формування суддівського корпусу. Я підтримую пропозицію, яка пролунала в цьому залі, що цим органом має бути Вища рада юстиції. Раніше ми пропонували як компроміс, зважаючи на досвід європейських держав зі змішаною формою правління, такі повноваження передати Главі держави – Президенту України, але його функція в цьому випадку має бути суто церемоніальною. Він повинен видавати указ про призначення на посаду судді на підставі та в межах подання Вищої ради юстиції і не має права відмовити в призначенні, як і не має права призначити суддею ту особу, кандидатуру якої Вища рада юстиції не вносила.
Також ми пропонуємо відмовитися від інституту так званого «першого призначення» на посаду судді на 5-річний термін та призначати суддю на посаду одразу безстроково. Наші пропозиції ґрунтуються передусім на практиці європейських країн та рекомендаціях міжнародних інституцій. Вони полягають у тому, що забезпечення судді терміну перебування на посаді та незмінюваності – ключові елементи принципу незалежності суддів.
Крім того, практичної необхідності тимчасового призначення на посаду судді немає. Система відбору і підготовки претендентів на посаду судді повинна бути ефективною і такою, щоб забезпечувала та гарантувала призначання на посаду судді кандидата, який повністю готовий до судової роботи. Якщо не забезпечує, то треба міняти систему відбору, а не «випробовувати» суддю на людських долях п’ять років, адже після призначення суддя має рівний із іншими суддями статус і розглядає всі справи, які передаються йому згідно з розподілом автоматизованою системою, незалежно від їх складності.
До процесу призначення на посаду судді ми маємо ще одну пропозицію: збільшити вік, із якого громадянин може бути призначений на посаду судді, до 30 років, та необхідний для цього стаж роботи в галузі права – до 5 років. Це зумовлено необхідністю встановлення підвищених вимог до осіб, які претендують на зайняття посади судді, посади не лише престижної, а й відповідальної.
Вважаємо також, що з метою уникнення дублювання повноважень Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Вищої ради юстиції слід дослухатися до рекомендацій Венеціанської комісії та ліквідувати такий орган, як Вища кваліфікаційна комісія суддів України, передавши повноваження щодо формування суддівського корпусу Вищій раді юстиції.
Наведені пропозиції прогнозовано вказують на необхідність перегляду статусу Вищої ради юстиції, її складу та повноважень. Саме цей орган повинен відігравати провідну роль у процесах формування корпусу професійних суддів, їх відповідальності та звільнення.
На нашу думку, Вища рада юстиції повинна мати статус постійно діючого органу, а принципи її формування та функціонування повинні повною мірою відповідати міжнародним європейським стандартам для подібних органів, адже існуючий на теперішній час порядок формування Вищої ради юстиції неодноразово піддавався критиці, зокрема й у відомому широкому загалу рішенні Європейського суду з прав людини в справі «Олександр Волков проти України».
З огляду на таке ми пропонуємо, щоб більшість складу Вищої ради юстиції становили судді, обрані самими суддями. Задля виключення будь-якої можливості впливу політичної складової на процеси формування суддівського корпусу в складі цього органу не повинно бути, навіть у меншості, представників законодавчої та виконавчої влади. Проте згоден, що у Вищу раду юстиції можуть увійти представники громадянського суспільства, передусім знані, авторитетні й незаплямовані в суспільстві науковці, які є глибокими фахівцями в певних галузях юридичної науки.
Наостанок хочу додати кілька слів про повноваження Верховного Суду України як найвищого судового органу в державі. У більшості країн Європи, незалежно від того, три чи чотири рівні судової системи держава має, основним завданням Верховного Суду є забезпечення єдності судової практики. Тож і в України повинно так бути.
Проте які інструменти для цього є у Верховного Суду України? Згідно з чинним Законом Верховний Суд України переглядає справи у зв’язку з неоднаковим застосуванням касаційним судом (чи касаційними судами) однієї і тієї ж норми матеріального права у справах, які виникли з подібних правовідносин, ухвалює за результатами цього розгляду остаточне рішення. Правовий висновок, зроблений найвищим судом у результаті розгляду такої справи, є обов’язковим для всіх судів і для всіх органів державної влади, які застосовують у своїй практиці витлумачену Верховним Судом України норму права.
Якщо ж подивитися на механізм здійснення Верховним Судом України цих повноважень, то стає зрозуміло, що перед нами класичний касаційний перегляд справ – суд визначається, чи допустили суди неоднакове застосування норми права, потім тлумачить цю норму з точки зору її правильного застосування, потім робить висновок, чи правильно застосовано витлумачену норму в конкретній справі.
Тож як не приховуй цей процес за назвами процесуальних процедур, ми маємо класичні ознаки повторної касації, що суперечить нормам Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Ми в черговий раз наполягаємо назавжди відмовитися від такої системи.
Крім того, ми впевнені, що Верховний Суд України повинен мати повноваження розглядати справи у зв’язку з неоднаковим застосуванням судами норм не лише матеріального, а й процесуального права. Я вже згадував про те, що юрисдикційні конфлікти в нашій судовій системі – це перманентне явище, закріплене на рівні вищих судів. І така ситуація стала можливою не в останню чергу завдяки тому, що в Україні немає єдиного судового органу, уповноваженого вирішувати ці конфлікти.
У деяких європейських країнах функціонують окремі судові органи з вирішення юрисдикційних конфліктів. У Франції таким органом є Трибунал із конфліктів, у Німеччині – Сенат вищих судів. Однак в Україні діє найвища судова установа – Верховний Суд України, який має повноваження розглядати справи всіх юрисдикцій у спорах, які виникають у державі. Тож у нас немає необхідності створювати ще один окремий судовий орган для вирішення колізій юрисдикції. Природно, що це завдання виконуватиме Верховний Суд України.
Хочу звернути увагу й на те, що закріплене Законом повноваження Верховного Суду України вирішувати спір по суті та ухвалювати остаточне судове рішення на практиці має декларативний характер. Ми позбавлені можливості перевіряти судові рішення судів апеляційної та першої інстанцій, і лише в поодиноких випадках Верховний Суд України може ухвалити своє остаточне рішення у справі – коли рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасовані касаційним судом із ухваленням цим судом нового рішення по суті справи.
В усіх інших випадках Верховний Суд України такої можливості позбавлений і змушений передавати справу на новий касаційний розгляд. Ці процесуальні правила, безумовно, негативно відображаються і на строках розгляду справ, і на авторитеті найвищої судової установи, яка повинна мати повноваження, як і будь-який інший орган правосуддя, завершувати розгляд справи ухваленням остаточного рішення.
Більшою мірою декларативним залишається й обов’язковість правового висновку Верховного Суду України. На практиці така обов’язковість нічим не підкріплена, а тому слідувати висновку Верховного Суду України чи ні залишається на розсуд суб’єкта. Трапляються непоодинокі випадки, коли обов’язкові правові висновки Верховного Суду України нехтуються, ігноруються та не беруться до уваги. Тому вважаємо, що невідповідність рішення суду обов’язковому правовому висновку Верховного Суду України повинна вже сама по собі бути самостійною підставою для оскарження цього рішення чи то в апеляційному, чи то в касаційному порядку.
Судова система сама повинна реагувати на висновки Верховного Суду України і внутрішніми механізмами, процесуально спрямувати судову практику в єдине русло. Невже це виправдано, щоб найвища судова установа держави розглядала однотипні справи-клони, десятки разів висловлюючись щодо одного й того самого обов’язкового правового висновку?
Ця пропозиція буде дієвою для тих судових рішень, які ухвалені вже після появи правового висновку Верховного Суду України. Для випадків, коли судова практика допускає помилки ще до його появи, ми пропонуємо інший механізм. Ухвалений правовий висновок Верховного Суду України може стати підставою для перегляду судового рішення, яке такому висновку не відповідає, за процедурою, подібною до тієї, яка зараз існує, – перегляду судових рішень у зв’язку з нововиявленими обставинами. До слова, таку процедуру перегляду рішень аналізував Європейський суд з прав людини й дійшов висновку, що вона загалом допустима та не суперечить Конвенції (рішення в справі «Кузнєцова проти Росії»).
Говорячи про забезпечення Верховним Судом України єдності судової практики, не можу оминути увагою й наші пропозиції щодо наділення Верховного Суду України непроцесуальними повноваженнями, які також слугуватимуть способом досягнення поставлених цілей. Маю на увазі повернення Пленуму Верховного Суду України повноважень надавати судам роз’яснення рекомендаційного характеру в формі постанов. В умовах українських реалій такі рекомендаційні роз’яснення виправдовують себе. Хоча з 2010 року Верховний Суд України не ухвалює роз’яснень Пленуму, але ті постанови, які ухвалювалися раніше, до сих пір затребувані та використовуються.
Проте в існуючому правовому полі Верховний Суд України не зможе ефективно використовувати такі повноваження, адже він «відірваний» від системи, від проблем у ній – у процесуальному порядку ми розглядаємо лише 0,01 % від усієї кількості справ. Тож пропозиції Верховного Суду України спрямовані й на те, щоб бути наділеним повноваженнями щодо аналізу статистичних даних, відслідковування тенденцій розвитку судової практики, її вивчення з виїздом на місця, за результатами цього вивчення – проведення узагальнення судової практики.
Ще одне болюче процесуальне питання, яке б хотілося обговорити, – допуск справ до Верховного Суду України. За діючою на сьогодні процедурою в Україні це питання вирішують вищі спеціалізовані суди, тобто суди, про перегляд судових рішень яких якраз і подана заява. Справді, така процедура існує в багатьох державах світу, наприклад в Австрії, Німеччині, Великобританії, Польщі, Литві. Але треба все-таки враховувати національні особливості. На нашу думку, питання про прийнятність справ до свого розгляду повинен вирішувати сам Верховний Суд України.
Суспільна правосвідомість в Україні сформована таким чином, що в суспільстві породжує сумніви в об’єктивності суддів уже сам по собі той факт, що касаційний суд, який ухвалив рішення, самостійно вирішує також питання дозволити чи не дозволити перевірку цього рішення в найвищій судовій установі держави. Іноді ці сумніви й небезпідставні. Нещодавно, розглядаючи у Верховному Суді України резонансну справу так званого ринку «Сьомий кілометр», ми із здивуванням виявили, що більше десятка разів касаційний суд відмовляв у допуску цієї справи до розгляду Верховним Судом, хоча рішення було відверто незаконним і несправедливим. І лише зараз ця справа врешті-решт була допущена до перегляду Верховним Судом України.
Насамкінець зауважу, що наші пропозиції в частині посилення інституційної спроможності Верховного Суду України виконувати повноваження найвищої судової установи держави не потребують внесення змін до Конституції України. Усі ці моменти можуть бути врегульованими на рівні закону та процесуальних кодексів. Проте й за часів «старої» влади, й зараз вирішення питання відповідних законодавчих змін із місця не рухається. Навіть законопроект № 2203, який не передбачав уже ніяких дискусійних моментів і до якого жодна політична сила не мала якихось принципових застережень, спіткало забуття.
Свого часу в цьому залі відбулася зустріч суддів Верховного Суду України з Головою Верховної Ради України і виконуючим обов’язки Президента України Олександром Турчиновим, на якій обговорювалася можливість прийняття відповідного законопроекту. Олександр Валентинович собі все занотував і запевнив, що врегулює це питання. Проте врегулювання відбулося в такий спосіб, що всі законопроекти про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення єдності судової практики (№№ 2203, 2203-1, 3356, 3356-2) одночасно були внесені в порядок денний засідання парламенту, призначене на п’ятницю. Наперед можна було спрогнозувати їх долю, й саме так і сталося. Жоден із зазначених законопроектів не було прийнято за основу. Не було прийнято й рішення про направлення проектів цих законів на повторне перше читання. Просто не набралося достатньої кількості голосів для того, щоб проголосувати.
Користуючись нагодою, ми звертаємося до членів Кабінету Міністрів України як до органу, який має право законодавчої ініціативи. У Верховному Суді України напрацьовано ще один законопроект щодо повноважень Верховного Суду України, який я зараз теж вручаю Арсенію Петровичу.
Ми наполегливо просимо вирішити питання про наділення Верховного Суду України тими повноваженнями, які дадуть змогу найвищому судовому органу в державі дійсно бути «найвищим», очолювати судову систему, єднати судову практику, мати можливість коригувати ситуацію в ній. І не лише виправляти вже допущені судові помилки, а насамперед запобігати їм. Думаю, що всім присутнім зрозуміло: такі повноваження Верховного Суду України – це не наша, суддів, примха чи забаганка. Це – нагальна суспільна потреба.
Дякую за увагу!
Джерело: www.scourt.gov.ua
_03_03.png)
